FV-88 | Budgetzyklen in Schweizer Gesundheitsausgaben

Prof. B. Hintermann, Ch. Thommen

Forschungsgegenstand
Dieses Forschungsprojekt untersucht, ob Schweizer Gesundheitsdirektionen vor Wiederwahlen die Gesundheitsausgaben erhöhen oder die Schliessung von Spitälern verzögern. Wie stark das zugrundeliegende opportunistische Motiv eine Rolle spielt, wird mit dem Zusammenhang zwischen den Wiederwahlchancen und den sogenannten Budgetzyklen geprüft.

Problemstellung
Budgetzyklen beschreiben den Anstieg und das anschliessende Sinken von öffentlichen Ausgaben vor, resp. nach Wahlen. Budgetzyklen wurden in verschiedenen Ländern und Kontexten festgestellt, unter anderem auch im Gesundheitsbereich (Potrafke 2010 oder Bellido et al. 2019). Es wird argumentiert, dass ein solches Muster durch opportunistische Aktivitäten der amtierenden Regierung getrieben wird (Rogoff und Sibert 1988). Neben den aggregierten Gesundheitsausgaben werden in diesem Projekt auch einzelne Komponenten und Indikatoren (z.B. die Anzahl Spitäler oder Spitalbetten) der öffentlichen Gesundheitsausgaben betrachtet. Obwohl die Ausgaben die ökonomisch relevanteste Variable darstellen, sind in manchen Situationen einzelne Indikatoren besser sichtbar und können zudem direkter mit dem Handeln eines Amtsvorstehers in Beziehung gesetzt werden (Rogoff 1990). Während dieser Indikator-Ansatz in anderen Zusammenhängen bekannt ist (z.B. Cahan 2019 für öffentliche Anstellungen), wurde er für öffentliche Gesundheitsausgaben bisher nicht getestet. Diese Analyse erlaubt es zudem zu prüfen, ob gewisse Bereiche innerhalb der Gesundheitsausgaben aus wahltaktischen Gründen auf Kosten anderer Bereiche vor Wahlen finanziell besser ausgestattet werden. Die dadurch versursachte Umverteilung konnte bereits in anderen Kontexten nachgewiesen werden (Drazen und Eslava 2010). Schliesslich ermöglicht der Ansatz auch eine Beurteilung wahltaktischer Entscheidungen im Kontext des Strukturwandels der Schweizerischen Spitalinfrastruktur.In einem zweiten Teil der Analyse wird ein allfälliges Motiv der Gesundheitsdirektoren für die strategische Beeinflussung der Gesundheitsausgaben mit einer engeren Definition analysiert. Es wird dabei angenommen, dass die Ausgaben vor Wahlen hauptsächlich dann erhöht werden, wenn die eigene Wiederwahl als unsicher erscheint. Verschiedene empirische und theoretische Arbeiten zeigen, dass ein stärkerer politischer Wettbewerb zu einer stärker opportunistisch getriebenen Ausgabenpolitik führt (Frey und Schneider 1978, Aidt et al. 2011, Efthyvoulou 2012). In den meisten bisher untersuchten Kontexten kommt dabei das Proporz-Wahlsystem zum Einsatz. Dieses eignet sich nur bedingt zur Identifikation des Phänomens von Budgetzyklen, da in diesem Wahlsystem eine amtierende Regierung selbst bei grossem Vertrauen in die eigene Wiederwahl die Sitzzahl ihrer Partei maximieren will (Katsimi und Sarantides 2012). Im Mehrsitz-Majorz-System, das in fast allen Schweizer Kantonen vorherrscht, besteht dieser Anreiz nicht und es können deshalb validere Ergebnisse erwartet werden. 

Zielsetzung
In einem ersten Schritt wird eruiert, ob es Budgetzyklen bei Gesundheits- und Spitalausgaben gibt und – falls diese vorliegen – wie sich diese im schweizerischen Kontext manifestieren. Durch die breite Analyse von Komponenten und Indikatoren können wahlbedingte Verschiebungen innerhalb der Gesundheitsbereiche eruiert werden. Weiter wird geprüft, wie stark allfällige Wahlzyklen mit der Wiederwahlwahrscheinlichkeit der Gesundheitsdirektoren in Zusammenhang stehen, was eine wahlstrategische Begründung der Zyklen nahelegen würde. Die kantonale Hoheit der Gesundheitspolitik und die fast vollständig auf Gemeinde- und Kantonsebene anfallenden öffentlichen Gesundheitsausgaben sind ein Indiz für den im Vergleich zu anderen Ausgabenbereichen ungleich grösseren Spielraum der kantonalen Regierungen. Falls allfällige Budgetzyklen tatsächlich mit der strategischen Nutzung dieser Spielräume in Zusammenhang stehen, sollten bei den anderen Ausgabenbereichen keine (oder nur schwache) Budgetzyklen identifiziert werden können.

Bedeutung und Nutzen
Der untersuchte Rahmen mit verschiedenartigen Gesundheitssystemen innerhalb einer einheitlichen nationalen Gesetzgebung und einer einzigartigen Konfiguration von Wahlsystemen stellt gegenüber anderen untersuchten Kontexten einen Idealtyp zur Schätzung opportunistischen Verhaltens in Budgetzyklen dar. Neben der wissenschaftlichen Bedeutung ergibt sich aus dem Projektgebiet auch eine gesundheitspolitische Relevanz. So wird die Dynamik von kurzfristigen wahltaktischen Bewegungen im Zusammenspiel mit langfristigen Entwicklungen, z.B. hinsichtlich der Spitalinfrastruktur, beleuchtet. Die Analyse erlaubt es deshalb auch Schlüsse bzgl. der langfristigen Konsistenz einer Gesundheitsausgabenpolitik zu ziehen. Aus einer öffentlichen Perspektive stehen die kantonalen Gesundheitsdirektionen in einem ausgeprägten Spannungsfeld. Auf der einen Seite steigen die Ansprüche der Wählerschaft an die Qualität und den Umfang von Gesundheitsdienstleistungen und –infrastrukturen. Auf der anderen Seite steigen die dafür zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel nicht im selben Umfang oder schrumpfen sogar. Unter den genannten Gesichtspunkten kann dieses Projekt zur Diskussion anregen, nach welchen Regeln der Spielraum von gewählten Mandatsträgern auszulegen ist, um opportunistisch motivierte Entscheidungen zu minimieren.