FV-63 | Estimating the Effect of Climate Policy on Swiss Firms

Prof. Dr. Beat Hintermann, Maja Zarkovic

Öffentliche Finanzen

 

Ziele des Projektes
Empirische Evaluation des Schweizer Emissionshandelssystems bezüglich Emissionen und Produktionsvariablen.


Hintergrund

Der Inhalt des Projekts ist ein Vergleich des Schweizer Emissionshandelssystems (CH EHS) mit einer alternativen Massnahme, genannt «nonEHS». Die Teilnehmer in beiden Programmen sind von der CO2-Abgabe befreit, die seit 2008 in Kraft ist. Während das CH EHS ein klassisches Emissionshandelssystem ist, in dem Firmen mit Emissionszertifikaten handeln können, und welches mittelfristig mit dem Emissionshandelssystem der EU gekoppelt werden soll, erhalten die nonEHSFirmen spezifische Zielvorgaben bezüglich Treibhausgasemissionen. In diesem
Sinne ist das nonEHS ein sogenanntes «command-and-control»-Instrument. Allerdings beinhaltet es auch eine marktwirtschaftliche Komponente: die beteiligten Firmen dürfen «Über»-Vermeidungen (Differenz zwischen Emissionsziel und tatsächlichen Emissionen) an die Stiftung KLIK verkaufen, für CHF 100. Dies entspricht einem Vielfachen des Preises im CH EHS. Somit ist das nonEHS-System eine Kombination von Regulierung und (grosszügiger) Subvention für Emissionsvermeidungen. Welches System zu einer stärkeren Reduktion an Emissionen führt ist nicht klar. In unserem Projekt berechnen wir den Effekt dieser beiden Massnahmen, indem wir die Emissionshistorien von zwei Gruppen miteinander vergleichen. Die erste Gruppe ist seit 2008 im nonEHS. Die Firmen in der zweiten Gruppe waren in der ersten Verpflichtungsperiode (VP1, 2008-2012) auch im nonEHS, haben aber seit der Einführung des «echten» CH EHS zu Beginn der zweiten Verpflichtungsperiode im Jahr 2013 in dieses gewechselt, bzw. wurden zu einem solchen Wechsel gezwungen. Der Unterschied in den Emissionsintensitätstrajektorien der beiden Gruppen identifiziert einen allfälligen Unterschied im Effekt der beiden Programme («Difference in Difference» Ansatz). Da keine Daten über Emissionen von Firmen, welche nicht von der CO2-Abgabe befreit sind, verfügbar sind, ist es leider nicht möglich, die Effekte der Programme einzeln zu messen, nur deren Differenz. Ebenso wenig ist es möglich, den Unterschied zu der CO2-Abgabe zu messen, da für die nicht-befreiten Firmen keine Emissionsinformationen vorliegen. Wir beantworten also in unserem Projekt nicht die einzig interessante
Frage für die Schweizer Klimapolitik, aber die einzige Frage, die wir empirisch untersuchen können.


Realisierte Schritte

Die Studie basiert auf vertraulichen Daten, welche wir vom Bundesamt für Umwelt (BAFU) erhalten haben. Obwohl das Design der Studie klar ist (Diff-in-Diff zwischen zwei Gruppen), ist die Ausführung nicht trivial. Einerseits hat sich der Emissionsperimeter zwischen den beiden Verpflichtungsperioden (VP) verändert, d.h. die im Programm berücksichtigten Treibhausgasemissionen. Während in VP1 nur die Emissionen von acht sogenannten Regelbrennstoffen gezählt wurden, werden in VP2 auch andere Emissionen verrechnet, z.B. Prozessemissionen. Um einen konstanten Emissionsperimeter zu konstruieren, mussten wir daher die Emissionen in VP2 auf dieselben acht Regelbrennstoffe reduzieren, welche in
VP1 berücksichtigt worden waren. Die Aufteilung der Emissionen ist aber nicht immer offensichtlich aufgrund der Daten. Mitarbeiter des BAFU haben uns dabei unterstützt, die Emissionen in VP2 den Regelbrennstoffen in VP1 zuzuweisen. Zweitens haben sich gewisse Firmen in Gruppen zusammengeschlossen für VP2, und umgekehrt gab es Firmen, die als Gruppe in VP1 teilgenommen haben, aber einzeln in VP2 teilnehmen. Die Zusammenstellung der Gruppen ist nicht offensichtlich aufgrund der öffentlich zugänglichen Daten. Auch hier war uns
das BAFU dabei behilflich, die Gruppen und deren Mitglieder zu identifizieren. Mit dieser Information konnten wir aggregierte Gruppen bilden, für welche Emissionsinformationen in beiden Verpflichtungsperioden vorliegen. Wir haben somit einen stabilen Emissionsperimeter gebaut, sowohl bezüglich der eingeschlossenen Emissionen als auch der teilnehmenden Firmen. Nach der Aufarbeitung der Daten haben wir 185 Firmen, welche seit 2008 im nonEHS sind, und 28 Firmen, die zuerst im nonEHS waren aber im Jahr 2013 ins «echte» CH EHS gewechselt sind. Neben der einfache Diff-in-Diff-Analyse haben wir auch einen verfeinerten Vergleich gemacht aufgrund von «matching», bei dem wir  jeder der 28 Firmen in der treatment-Gruppe eine Firma aus der Kontrollgruppe zur Seite stellen, die aufgrund von relevanten Dimensionen ähnlich ist (z.B. Emissionsintensität in der 2008-2012 Periode etc.) Dieses Vorgehen hat das Ziel,
für unbeobachtete Differenzen zwischen den involvierten Firmen zu kontrollieren, welche mit Emissionen korreliert sein könnten. Weiterhin haben wir auch die Daten des Schweizer Emissionshandelsregister verwendet, um die beiden Programme entlang einer zusätzlichen Dimension zu vergleichen, nämlich den Anteilen der Übervermeidung. Für jede Gruppe
berechnen wir den Anteil von Über-Vermeidung für die beiden Verpflichtungsperioden, indem wir die Differenz zwischen den firmenspezifisch zugeteilten Emissionen (bzw. Emissionszielen) und den überprüften Emissionen, relativ zu den Emissionszielen berechnen. Für die Firmen im CH EHS entspricht dies den relativen Brutto-Verkäufen (denen Brutto-Käufe von anderen Firmen gegenüberstehen). Für die Firmen im nonEHS entspricht dies der Anzahl der Bescheinigungen, welche an die Stiftung KLIK verkauft wurden. Hier geht es also um zusätzliche Emissionsvermeidungen, wohingegen die Brutto-Verkäufe im CH EHS nur einer Umverteilung der Vermeidungsanstrengungen entsprechen. Die Zahlen messen also nicht genau dieselben Konzepte, aber beide sind ein Mass für eine freiwillige Vermeidung von Emissionen über das regulatorische Ziel hinaus. Momentan sind wir noch dabei, die Emissionsziele für die
Regelbrennstoffe in VP2 zu berechnen, um diese Analyse möglichst sauber zu gestalten.


Ergebnisse
Wir finden keinen statistisch signifikanten Unterschied in der Emissionsintensität (Emissionen pro CHF Ertrag) zwischen der Treatment- und der Kontrollgruppe. Die beiden Instrumente führen also zu derselben proportionalen missionsreduktion, oder zumindest kann man diese Hypothese nicht verwerfen. Dies ist unser primäres Resultat, und es ist interessant in Anbetracht der Tatsache, dass der finanzielle Anreiz für zusätzliche Emissionsvermeidungen im nonEHS höher ist als im EHS, da der Preis für Bescheinigungen den Zertifikatspreis im CH EHS bei weitem übersteigt (CHF 100 vs. CHF 5-8). Mögliche Erklärungen sind (i) alle Firmen sind rational, aber die Grenzvermeidungskurven sind steiler für nonEHS-Firmen als für die Firmen, die ins EHS gewechselt haben; (ii) die ransaktionskosten beim Verkauf von Bescheinigungen sind so hoch, dass sie die Preisdifferenz neutralisieren; (iii) die nonEHS Firmen befürchten, dass eine heutige Übervermeidung zu einer Straffung der Emissionsziele in der Zukunft führen könnte; (iv) die Firmen im nonEHS-System sind irrational und vermeiden zu wenig.
Die Analyse der Übervermeidung zeigt, dass das Treatment (d.h. der Wechsel von nonEHS zu EHS) diese positiv beeinflusst. Dies impliziert, dass der Emissionshandel im EHS prinzipiell funktioniert. Eine mögliche Erklärung für die Differenz in Übervermeidung ist wiederum, dass die nonEHS-Firmen zuwenig vermeiden (siehe oben). Eine alternative oder allenfalls zusätzliche Erklärung ist, dass die Emissionsziele im nonEHS genauer auf die Bedürfnisse der Firmen abgestimmt sind als die berechnete Gratis-Allokation der Zertifikate im EHS. Dies ist
insbesondere deswegen zu erwarten, weil die Emissionsziele im nonEHS eine Funktion der Produktionsmenge sind. Wenn eine Firma in einem Jahr besonders viel produziert, erhöht sich auch das Emissionsziel, wohingegen die gratis-Allokation im EHS konstant bleibt. Dies führt möglicherweise zu einer kleineren Differenz zwischen Emissionsziel und Emissionen bei den nonEHS-Firmen, als zwischen gratis-Allokation und Emissionen bei den EHS-Firmen. Wir verfeinern momentan unsere Analyse mit dem Ziel, die Wahrscheinlichkeit für die oben erwähnten Erklärungsansätze besser zu verstehen.


Publikationen:
Wir rechnen mit einem Working Paper im April 2019, welches wir dann bei einer ökonomischen Fachzeitschrift zur peer review einreichen werden. Alle Publikationen müssen vorgängig vom BAFU bezüglich Datenschutzes geprüft werden.


Präsentationen und Konferenzen:

Die Projektidee wurde am Workshop for young researchers von AURÖ (Ausschuss für Umwelt- und Ressourcenökonomie) in Osnabrück präsentiert (21.-23.2. 2018).
Die vorläufigen Resultate wurden in November 2018 (8.-9.11.2018) an der YEEES (Young Energy Economists and Enginners Seminar) in Florenz und am Economics
Lunch der WWZ in Dezember 2018 (19.12.2018) präsentiert.